Figuur 1: Plakbiljet Anarchisme
(1974, Café Roodmerk) 18
Sinds ruim een halve eeuw probeert het openbaar bestuur om beleid effectiever te maken. Modellen en indicatoren worden ingezet bij rationele planning. Planning was eerst economisch, maar richt zich nu ook op publieke goederen. Het PPBS werd echter een teleurstelling. Er komt kritiek op modellering, onder andere van Omtzigt. Modellen zijn te simpel, en scheppen een schijnwerkelijkheid. Uitvoerders verzetten zich tegen de beleidsevaluatie via indicatoren. Beleidsanalisten menen, dat modellen slechts een vorm van communicatie zijn.
Beleid krijgt vorm door het nemen van besluiten. Je wilt natuurlijk weten, wat de gevolgen van je besluit zijn. Traditioneel werd de causaliteit onderzocht door de filosofie, die een moraal van deugdelijk bestuur wilde ontwikkelen. Hieruit ontwikkelde zich onder andere de economische wetenschap. Tijdens de Verlichting ontstond het liberalisme, dat waarde hecht aan de vrije ruil op markten. Vrije markten zouden leiden tot een stijging van de maatschappelijke welvaart. Maar het leven in het klassieke liberalisme werd een teleurstelling. Marktwerking blijkt niet bruikbaar te zijn bij veel taken van openbaar bestuur. Erger nog, zelfs in de economie worden markten meestal geconstrueerd via collectief overleg. Veel productmarkten zijn feitelijk oligopolies. De rationaliteit en logica van het klassieke liberalisme volstaan niet.
Economische ordening
Beschouw allereerst de organisatie van de economie. In de tweede helft van de negentiende eeuw raakte het industriële proletariaat ontevreden over zijn levensomstandigheden. De vrije markten van het onbeteugelde kapitalisme tastten het maatschappelijke welzijn aan. De onvrede werd politiek geuit door collectieve ideologieën, zoals het socialisme en de christen-democratie. Zij wilden de economie aansturen via de staat, eventueel tezamen met maatschappelijke organisaties, in het corporatisme. Dankzij overleg en planning zou een optimale economische ordening kunnen worden gerealiseerd, die rationele besluiten neemt op basis van de feiten. De toenemende politieke spanningen werden zelf een bedreiging van de kapitalistische productiewijze.
Er werd gezocht naar een maatschappelijk compromis. Wegens de technische vooruitgang kregen ondernemingen en andere organisaties bovendien steeds meer behoefte aan geschoold personeel, dat beschikt over een hoge arbeidsproductiviteit. Om deze redenen werd in de twintigste eeuw begonnen aan de opbouw van de verzorgingsstaat (welvaartsstaat). Er was een groei in het aanbod van publieke goederen en diensten, inclusief de sociale zekerheid. In een eerdere blog is al aangetoond, dat in Nederland en elders in Europa de staatsquote (γ = G /Y, waarbij G de omvang van de staatsuitgaven is, en Y de omvang van het bruto binnenlands product) sterk toenam tussen 1900 en 1980. Een steeds groter deel van de economie werd beheerd door de organen van de staat. Na 1980 trad een stabilisatie op.
Openbaar bestuur
Beschouw nu de organisatie van het openbaar bestuur. Eerdere blogs laten zien, dat publieke goederen niet kunnen worden geleverd via marktprocessen. Er moesten dus andere manieren worden gevonden om een efficiënt en doeltreffend aanbod te realiseren. De problemen van de publieke sector zijn intensief onderzocht door de menswetenschappen (economie, sociologie, psychologie, bestuurskunde enzovoort). De econoom Ronald Coase stelde, dat soms de hiërarchische aansturing van productie leidt tot kostenbesparingen ten opzichte van marktprocessen. De socioloog Max Weber was overtuigd, dat de bureaucratie de dominante vorm van organisatie zou worden, naast de markten. Zij zou goed functioneren dankzij een sterke interne moraal. De recente opleving van new public management (afgekort NPM) was een poging om de bureaucratie weer terug te dringen, ten gunste van marktmechanismen1.
Nog recenter werd governance aangeprezen als een vruchtbare aanpak. Organisaties kunnen de vorm van een netwerk, coalitie of vereniging hebben2. Er zijn alternatieve manieren van besluitvorming, naast het bevel of de koop, zoals onderhandelen of stemmen. Governance is dus minder marktgericht dan NPM. Het beleidsproces krijgt een waarde op zichzelf. Governance erkent de diversiteit aan actoren. Bestuurskundigen focusseren hun aandacht op de belangrijkste actoren, die tezamen vaak worden bestudeerd met een systeemmodel3. Hun studies hanteren allerlei perspectieven op het bestuur, bijvoorbeeld planning, machtspolitiek, communicatie of cultuur. Planning is een vorm van positivisme. Machtspolitiek, communicatie en cultuur passen goed in het constructivisme.
De centrale planning vindt plaats in het parlement en de ministeries, bij het formuleren van beleid. De uitvoering van het beleid wordt opgedragen aan lagere overheden en aan publieke organisaties. Kenmerkend voor deze aanpak is, dat de uitvoerders enige vrijheid van handelen hebben. Dit wordt wel het beslisser-uitvoerder probleem genoemd. Bijvoorbeeld moet de beslisser een prikkel geven aan de uitvoerder om zuinig om te gaan met de schaarse beschikbare middelen. Prikkels kunnen worden voortgebracht door een slimme keuze van instituties (normen, regels, rollen en dergelijke). Maar de keuze van instituties is niet volkomen vrij, omdat er padafhankelijkheid is.
Centrale planning maakt gebruik van de bureaucratie. De bloeitijd van de bureaucratie ligt tussen 1850 en 1980. Zij zou rationeel, onpersoonlijk en universeel zijn. De werkwijze baseert op een arbeidsdeling, die is vastgelegd in interne regels. Kenmerkend zijn de hiërarchie, begroting, planning en rapportage. In de eerste helft van de twintigste eeuw werd er veel geëxperimenteerd met economische planning, omdat de economische conjunctuur leidt tot een onzeker bestaan. De resultaten van economische planning waren teleurstellend. Naarmate het openbaar bestuur een groter takenpakket kreeg, ontstond ook daar veel behoefte aan centrale planning.
In 1964 lanceerde de Amerikaanse president L.B. Johnson een nieuw beleid, dat zou moeten leiden tot de Great Society. De teleurstellende ervaringen met deze beleidsprogramma's hebben de opvattingen over centrale aansturing in het bestuur ingrijpend gewijzigd. Misschien wel het belangrijkste onderdeel van de programma's was het planning, programming, budgeting systeem (afgekort PPBS). Het PPBS was een systeemanalyse. Programma's zouden objectief moeten worden geëvalueerd op basis van onderzoek4. De begroting werd gekoppeld aan beleidsdoelen, waarbij werd gestreefd naar een integraal beleid. Dit zou rekening kunnen houden met externe effecten, en het zou verkokering tegengaan. In deze periode werden kosten-baten analyses (KBA) gemaakt om de beleidskeuzes te ondersteunen5.
Het PPBS faalde door verzet van politici, die hun eigen electoraat terwille wilden zijn. Bovendien bleek het onmogelijk om complexe beleidsproblemen te vatten in objectieve gegevens. Integraal beleid is onoverzichtelijk, en dat bemoeilijkte het meten van de macro-prestaties (op het centrale niveau). En tenslotte waren de beleidsdoelen politiek omstreden. Het was niet mogelijk om zulke conflicten rationeel te beslechten6. Dit illustreert opnieuw, dat machtspolitiek, communicatie en cultuur veel invloed hebben op de uitkomsten van beleid.
Meer recent zetten publieke organisaties in op strategisch management. Dit vult de planning aan met aandacht voor de begroting, prestatie metingen en evaluaties. Het einddoel is niet meer een integraal beleid, maar een zuinig en doelmatig bestuur. Het management moet focusseren op efficiëntie en doelmatigheid. Dit is een decentralisatie ten opzichte van het PPBS7. In dit perspectief doet leiderschap meer voor een goed beleid dan een rationeel model. Het NPM is een uitwerking van deze benadering, waarbij wordt vertrouwd op de coördinatie via het marktmechanisme.
In 1971 werd in Nederland de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (afgekort COBA) opgericht. Zij had de opdracht om de beleidsanalyse en KBA ook in Nederland te introduceren, in navolging van het PPBS. Maar de COBA levert evenmin nuttige instrumenten op als het PPBS. De KBA raakte zelfs in diskrediet8. Het vaststellen van een causale relatie tussen een instrument en de resultaten van beleid bleek in de praktijk een onoverkomelijk barrière. Ondanks deze teleurstelling hebben instituties van beleidsonderzoek een vaste plaats verworven. In de jaren zeventig werden de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, in 1972) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, in 1973) opgericht. In navolging van de Comptabiliteitswet van 1976 kreeg de Algemene Rekenkamer de opdracht om doelmatigheid van beheer, organisatie en beleid van de rijksoverheid te onderzoeken.
De beginselen van het new public management werden geformuleerd in de jaren tachtig. In de jaren negentig werden zij in de praktijk gebracht door, onder andere, de politieke beweging van het radicale midden (Third way, New choice). In 2000 werd in Nederland rijksbreed het project Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) ingevoerd. Dit project verbond het beleid aan doelen, acties en middelen. De evaluatie van VBTB was in 2004. Sinds 2006 moest elke gemeente een eigen rekenkamer oprichten. Ondanks de afwending van het NPM behoudt ook het new governance aandacht voor de doelmatigheid van beleid. Sinds eind 2018 blijft dit thema van doelmatig en efficiënt bestuur mij fascineren, ongetwijfeld mede wegens mijn origine in de mathematische economie.
Recent leverde de politicus Pieter Omtzigt in zijn boek Een nieuw sociaal contract (afgekort SC) kritiek op het modeldenken in het Nederlandse beleid9. De werkelijkheid van menselijk gedrag is zeer complex (p.86 in SC). De aannames en causaliteiten in beleidsmodellen zijn vaak te beperkt om de werkelijkheid adequaat te beschrijven (p.18)10. Soms geeft de menselijke inschatting van deskundigen een beter resultaat (p.19). Modellen kunnen zelfs het beleid corrumperen, wanneer politici maatregelen gaan bedenken, die het modelresultaat optimaal maken (p.89). Natuurlijk wil Omtzigt de modellen niet helemaal uitbannen. Bijvoorbeeld pleit hij er voor, dat de Algemene Rekenkamer de maatschappelijke kosten van beleidsmaatregelen inschat (p.202)
Het dilemma van beleid is, dat besluiten moeten worden genomen, terwijl de consequenties altijd onzeker zijn. Politici, bestuurders en beleidsonderzoekers hebben geleerd uit hun ervaringingen, en beschikken daarom over enige intuïtie. Zij hebben inzicht in het systeem, waarbinnen zij handelen. Meestal zullen zij toch een simpel logisch model ontwikkelen, waarmee zij hun besluiten rationeel kunnen onderbouwen. Het model beschrijft de causaliteiten in het beleid. De beleidsdoelen worden gekoppeld aan indicatoren, die tenminste de belangrijkste resultaten (output) en uitwerkingen (outcome) kwalitatief of kwantitatief weergeven. Als de indicatoren causaal worden verbonden aan de ingezette beleidsmiddelen, dan zijn zij feitelijk een onderdeel van een model.
Omtzigt is kritisch op de logische modellen, en dus ook op de betekenis van indicatoren. Een blog van vijf jaren terug heeft al vele bezwaren tegen modellen en indicatoren opgesomd. Indertijd was ik nogal onthutst door al deze kritiek, omdat ik gericht was op het economische denken (het mensbeeld van de homo economicus). Mijn besef van machtspolitiek, communicatie en cultuur moest nog groeien. Het loont de moeite om met de kennis van nu de toenmalige bezwaren opnieuw te onderzoeken. Er wordt geput uit vier blogs van 2019. De bezwaren richten zich op twee aspecten. Ten eerste zijn de modellen veel te simpel, en daardoor ontbreken er belangrijke beleidsindicatoren. Daarom zijn modellen altijd subjectief. En ten tweede moet de beleidssturing op basis van een gebrekkige verzameling indicatoren wel leiden tot een ondeugdelijk beleid.
Gebrekkige modellen
Beschouw eerst de keuze van de modellen. Soms bereiken de politici geen consensus over het beleid. In dit geval kunnen er geen duidelijke en ondubbelzinnige beleidsdoelen worden geformuleerd. Modelberekeningen hebben dan weinig zin. Tegenwoordig gebeurt dit steeds vaker, omdat de maatschappij pluralistisch wordt. Er is geen objectief algemeen belang meer. De zoektocht naar de gedeelde moraal of cultuur faalt. In deze zin deugt het actor model van de nationale homo sociologicus niet meer. Juist om deze reden bestaat het ontwikkelen van beleid steeds meer uit governance met behulp van netwerken. De doelen van het beleid worden bepaald tijdens een onderhandeling.
Voorts onderschatten modellen nogal eens de invloed van de context11. De omgeving werkt in op het beleidssysteem. De context bepaalt welke uitwerkingen kunnen worden bereikt het behulp van de ingezette beleidsmiddelen. Wegens de context kunnen de prestaties van verschillende beleidsuitvoerders niet eenvoudig worden vergeleken. En de aanpak van een succesvolle uitvoerder kan niet zomaar worden gekopieerd naar uitvoerders in een andere context. De context werpt een drempel op voor de verspreiding (diffusie) van succesvolle beleidsmethoden. Men spreekt van isomorfisme, wanneer de verspreiding toch gebeurt. Internationale vergelijkingen van beleidssystemen en hun uitwerkingen laten duidelijk het belang van de context zien.
Uitvoering
Wat gebeurt er, wanneer het model en de indicatoren een onvolledig beeld geven van de beleidseffecten? De uitvoerders kunnen hun gedrag afstemmen op het optimaliseren van de indicator-uitkomsten. Dit wordt een doelverschuiving genoemd (goal displacement of target focus). Ook kunnen zij sjoemelen met de uitkomsten van de indicatoren. Dat heet gaming. Gesjoemel past slecht bij het openbaar bestuur, omdat de sector een cultuur van dienstbaarheid en toewijding heeft. Echter, gesjoemel wordt verenigbaar met de moraal, wanneer de indicatoren zelf ondeugdelijk zijn. Een voorbeeld van gaming is het afromen (cream skimming). Hier richt de uitvoerder zijn inspanningen vooral op groepen van burgers, die het beleid tot een succes kunnen maken12. Dat ondermijnt de gelijke toegang tot publieke goederen.
Modellen en indicatoren voorzien in een behoefte van het bestuurlijke management, omdat ze houvast geven bij de besluitvorming. Een verzameling indicatoren benadrukt nogal eens eenzijdig de kosten, omdat geld makkelijk meetbaar is. Het uitvoerend personeel wordt geconfronteerd met de realiteit van het beleid, en kent daardoor de gebreken van de modellen. Wegens deze verschillende perspectieven ontstaan er nu en dan botsingen tussen het management en de uitvoerende deskundigen (specialisten)13. Prestatiesturing is soms moeilijk te verzoenen met de beroepsethiek14. Publieke sturing zou begrippen zoals legitimiteit, universaliteit, betrouwbaarheid, verantwoording en participatie moeten meewegen. In een eerdere blog is al opgemerkt, dat het uitvoerend personeel zeggenschap moet hebben over het systeem van prestatiesturing.
Het oordeel van deskundigen vormt een alternatief en aanvulling voor modellen en indicatoren. Het SCP en de WRR evalueren op het rijksniveau de ontwikkeling van beleid. De lokale rekenkamers doen dit voor de lagere overheden. Een decennium terug werkten rekenkamers nog veel met modellen. Tegenwoordig voeren zij ook meer kwalitatieve (met inclusie van een narratief) en empirische onderzoeken uit. Experts kunnen kwaliteits-goederen beoordelen door het uitvoeren van visitaties, certificeren, en samenstellen van ranglijsten. Ranglijsten en dergelijke kunnen dienen om markten te informeren, zoals in het NPM. Maar zij kunnen ook worden gebruikt om centraal in te grijpen, en publieke geldstromen aan te sturen. Dit is de rol van toezichthouders en inspecties15.
Een eerdere blog onderscheidt vier categorieën van beleidsmodellen: (I) historische beschrijvingen, (II) universele formuleringen, (III) statistische relaties, en (IV) actor-institutie arena's. Statistische analyses (III) zijn populair en eigenlijk onmisbaar in wetenschappen zoals de economie en de sociologie. In een andere blog wordt geconstateerd, dat (althans voor de zogenaamde kleine-N studies) de uitkomsten van statistische analysen vaak instabiel en niet robuust zijn. Men ziet dit ook in statistische analyses op basis van de public choice theorie. Verschillende studies blijken elkaar onderling tegen te spreken. Dit is wonderlijk, omdat de statistische theorie in beginsel exact is. Ik weet niet wat de oorzaak is. Misschien zijn de gebruikte verdelingsfuncties onjuist? Leiden de analisten verkeerde causaliteiten af uit de reële correlaties? Of deugen de meetgegevens niet?
Jacobs en Meester onderzoeken in hun boek Van aardbeving tot zoönose (afgekort AZ) modellen van het type II, en met name wiskundige modellen16. Deze auteurs zijn verrassend negatief over (wiskundige) modellen. Ze vinden modellen subjectief en weinig meer dan een vorm van communicatie (p.19 in AZ). Een model is een perspectief in het debat (p.54). De auteurs duiden de suggestie, dat menselijk gedrag wordt bepaald door wetmatigheden, zelfs aan als metafysica (p.71). Een model heeft altijd een beperkte reikwijdte, omdat elke situatie unieke kenmerken heeft (p.38). Allerlei afhankelijkheden en variabelen worden genegeerd (p.43). Er is een reëel gevaar, dat modellen een geloof in een schijnwereld oproepen (p.206). De media zwijgen over de onnauwkeurigheden van de modellen (p.197). Modellen moeten worden gebruikt als louter een ondersteuning en startpunt voor gesprekken, juist omdat ze subjectief zijn (p.142)17.
Modelberekeningen zoeken naar een optimaal beleid, maar houden geen rekening met de maatschappelijke weerstand tegen verandering. Zonet is betoogd, dat weerstand wordt bepaald door de context. Vooral radicale breuken met de status quo krijgen zelden veel steun. Zij veroorzaken in het begin hoge kosten, en hun uitwerking op de lange termijn is onzeker. Radicale ingrepen vindt je alleen in een crisis situatie, wanneer het probleem hoog op de politieke agenda komt. De context is dus een beperkende factor bij het doorvoeren van veranderingen in het beleid. Men stelt wel, dat ontwikkelingen pad-afhankelijk zijn. Meestal kiest het bestuur voor incrementele veranderingen van beleid. Anders geformuleerd, men zoekt gewoonlijk naar wijzigingen, die een bevredigende (satisficing) uitwerking hebben. Dan blijven de risico's beperkt, zodat het gebruik van modellen en indicatoren minder nodig is.
Logische modellen en indicatoren leveren nuttige informatie voor de besluitvorming in het beleid. Maar Nederlandse bestuurders stellen te veel vertrouwen in de uitkomsten, waardoor zij geneigd zijn om te besluiten op basis van een schijnwerkelijkheid. Dit kan een negatief effect hebben op de uitwerkingen van het beleid.